Deference Within Agencies?

Once more unto the ‘internal standard of review’ breach. Do the principles regulating judicial review by courts of administrative decision-makers apply when there is an appeal within an agency, and if so, to what extent? I tackled this question last year in the context of the Refugee Appeal Division. Now, the Federal Court has pronounced on just that matter.

Shore J. released a pair of judgments: Alvarez c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 702; and Eng c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 711. The substance of the two is identical; given that Shore J. held that the Division had applied the wrong principles and remitted the appeals, the factual underpinnings are not relevant.

Shore J. was persuaded by the Quebec Court of Appeal’s decision in Parizeau c. Barreau du Québec, 2011 QCCA 1498 and applied the framework for appellate review instead of the framework for judicial review. Instead of asking whether the decision was clearly understandable and fell within the range of reasonable outcomes, the Division was to review the work of the first-instance decision-maker and correct any errors of law or palpable and overriding errors of fact:

[27] En l’espèce, bien que la question soulevée traite d’un tribunal d’appel distinct à celui dans l’affaire Parizeau, le raisonnement de la Cour d’appel du Québec se révèle tout à fait pertinent. Comme dans cette affaire, la Cour estime que la SAR doit être en mesure de corriger toute erreur de droit entachant une décision de la SPR ou toute erreur manifeste et dominante dans la détermination des faits ou dans l’application du droit aux faits. Elle ne peut pas être assimilée à une sorte de révision judiciaire comme le Commissaire l’a fait en l’espèce.

[28] Le législateur a confié à la SAR, un tribunal spécialisé (même surspécialisé), une fonction d’appel véritable siégeant en appel d’une décision d’un autre tribunal administratif. Contrairement au rôle d’un tribunal judiciaire exerçant un pouvoir de surveillance et de contrôle des organismes publics, la SAR a comme responsabilité primordiale d’assurer l’intégrité et l’uniformité des procédures devant la SPR, ainsi que de réduire la multiplication inutile des procédures (notamment ceux devant la Cour fédérale). En analysant une décision de la SPR, la SAR doit non simplement déterminer si elle a été rendue de façon « raisonnable », mais plutôt, si la SPR s’est fondée sur un mauvais principe de droit ou a mal apprécié les faits au point de commettre une erreur manifeste et dominante (Housen, ci-dessus).

[29] « L’erreur manifeste et dominante » est souvent utilisée de façon interchangeable avec la décision « manifestement erronée » ou « déraisonnable ». Cependant, c’est la norme d’intervention propre à l’appel dont un tribunal d’appel spécialisé tel que la SAR doit appliquer lors d’une révision d’une décision et non la norme de contrôle de la décision raisonnable dans le contexte d’une révision judiciaire. Les deux normes, bien qu’ils soient similaires, ne sont pas assimilables.
…
[33] La Cour est d’accord que la SPR, étant le tribunal de première instance, doit se voir accorder une certaine déférence à l’égard de ses conclusions de fait, et de fait et droit. La SPR est la mieux placée pour tirer ces conclusions parce qu’elle est le tribunal de première instance, le tribunal des faits, possédant l’avantage d’avoir entendu les témoignages à vive voix (Housen, ci-dessus). Cependant, la SAR doit néanmoins effectuer sa propre évaluation de l’ensemble de la preuve afin de déterminer si la SPR s’est fondée sur un mauvais principe de droit ou a mal apprécié les faits au point de commettre une erreur manifeste et dominante. L’idée selon laquelle la SAR pourrait substituer une décision attaquée pour celle qui aurait dû être rendue sans premièrement évaluer la preuve est complètement incompatible avec l’objet de la LIPR et la jurisprudence traitant du libellé presque identique du paragraphe 67(2). La Cour estime que la SAR a mal interprété son rôle en tant qu’instance d’appel en statuant que son rôle n’était que d’évaluer si la décision de la SPR appartenait aux issues possibles acceptables selon la norme de la décision raisonnable.

Many, if not most, members of the Division had been applying judicial review principles to the task of reviewing front-line decisions — though they may have been more ‘hands on’ in practice than the jurisprudence on deference demands. Given that the appellate review standards insisted on by Shore J. are more permissive than the judicial review standards, the Refugee Appeal Division will be in a better position to ensure the coherence of Canadian refugee law going forward. I think this is the right approach, or at least a better one than the ‘hands off’ approach dictated by recent cases on standard of review.

This content has been updated on August 7, 2014 at 09:04.