L’arrêt Petrishki et l’indépendance des tribunaux administratifs

I am giving a talk next week to the Conférence des juges administratifs du Québec on administrative independence. In part, I will reiterate points I discussed in detail here. But I also explain, by reference to a case that the Supreme Court of Canada will hear on appeal, that administrative tribunals are, in some circumstances, comparable to courts of law, pushing back against the characterization of the Quebec Court of Appeal:

Mon sujet cet après-midi est la décision récente de la Cour d’appel du Québec dans Procureur général du Québec c. Petrishki, 2025 QCCA 893 dont la Cour suprême a accepté d’entendre l’appel de Québec.

L’enjeu central dans Petrishki est les conditions de travail d’une soixantaine de greffiers spéciaux et registraires de faillite. Plus précisément, il s’agit de savoir si les GS\RF sont protégés par l’indépendance judiciaire, dont la conséquence la plus importante est la nécessité de mettre en place des garanties objectives de leur sécurité financière, l’inamovibilité et autonomie administrative.

Tant le juge de première instance que la majorité de la Cour d’appel (dans des motifs écrits par le juge Morissette) a reconnu que la Constitution du Canada garantit l’indépendance des GS\RF – dans la mesure où ces derniers exercent des fonctions juridictionnelles, ils sont des officiers de justice protégés par le principe non-écrit, mais ancré dans le Préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, de l’indépendance judiciaire. Le juge Bachand, quant à lui, dans des motifs concordants, a déterminé que les GS\RF ne sont protégés que par les garanties énoncées dans la Charte des droits et libertés de la personne.

Cet arrêt revêt un intérêt important pour des membres des tribunaux administratifs. Afin de tracer les contours de l’indépendance judiciaire des GS\RF, le juge Morissette a utilisé des tribunaux administratifs comme des points de contraste :

Sous prétexte que les GS/RF sont des fonctionnaires et des employés de l’État à qui l’on confie des tâches de nature quasi judiciaires, on pourrait être tenté de les assimiler à des membres de tribunaux administratifs qui, eux aussi, exercent des pouvoirs en partie analogues. Je crois que ce serait attaquer le problème à l’envers. À mon sens, le juge de première instance a déjà fermement rejeté une telle vision des choses, implicitement sinon explicitement. L’arrêt Ocean Port Hotel, pourtant cité par l’appelant, fournit quelques éléments d’information pertinents à ce sujet et qui étayent le jugement entrepris … Les fonctions qu’exercent les GS/RF se rapprochent beaucoup plus, en effet, du paradigme juridictionnel/judiciaire que du paradigme quasi judiciaire/administratif. Il est d’ailleurs paradoxal que, dans les faits, le degré d’inamovibilité, d’indépendance administrative et de sécurité financière des seconds soit à l’heure actuelle nettement plus contraignant pour l’exécutif que ne l’est celui des premiers (pars. 45, 47).

Les GS/RF exercent indéniablement des pouvoirs juridictionnels. À certaines exceptions près, ces pouvoirs touchent une vaste étendue du droit relevant des tribunaux civils et, à la différence de beaucoup de tribunaux administratifs, ils ne sont en aucune façon tributaires d’une politique de l’exécutif. Étant détenteurs d’une fonction judiciaire par nature, laquelle requiert aux yeux des justiciables bien informés un exercice indépendant et impartial[97], les GD/RF incarnent eux aussi, et à leur façon, un principe constitutionnel fondamental, celui de la séparation du judiciaire d’une part, et du législatif ou de l’exécutif d’autre part. Je rappelle que, sans la contribution des GS/RF, ce sont les juges de la Cour du Québec, ou ceux de la Cour supérieure, qui seraient accaparés par une quantité importante d’incidents et de dossiers non contestés. Aussi les GS/RL constituent-ils collectivement un rouage essentiel du pouvoir judiciaire. Ils en forment une partie intégrante (par. 74).

Ainsi, les GS\RF seraient protégés par la Constitution du Canada, tandis que les membres des tribunaux administratifs ne le sont pas. Ils bénéficieront d’une certaine mesure d’indépendance en vertu de l’article 23 de la Charte québécoise (et, dans certaines circonstances, les articles 7 et 11 de la Charte canadienne des droits et libertés) mais, de façon générale, la protection pour leur sécurité financière, inamovibilité et autonomie administrative est seulement celle accordée par le législateur.

Or, contrairement à ce que prétend le juge Morissette, dans certains contextes, les tribunaux administratifs exercent des fonctions juridictionnelles et doivent faire partie également de ceux et celles qui bénéficient des conditions et garanties objectives qui découlent du principe non écrit de l’indépendance judiciaire.

Le point de départ pour le juge Morissette est la décision de la Cour suprême du Canada dans Ocean Port Hotel. Là, la juge en chef McLachlin s’est exprimée ainsi :

…les tribunaux administratifs ne sont pas constitution­nellement séparés de l’exécutif. Ils sont en fait créés précisément en vue de la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Pour remplir cette fonction, ils peuvent être appelés à rendre des décisions quasi judiciaires. On peut considérer en ce sens qu’ils chevauchent la ligne de partage constitutionnelle entre l’exécutif et le judiciaire. Toutefois, vu que leur fonction première est d’appliquer des politiques, il appartient à bon droit au Parlement et aux législatures de déterminer la composition et l’organisation qui permettront aux tribunaux administratifs de s’acquitter des attributions qui leur sont dévolues (Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), 2001 CSC 52, [2001] 2 RCS 781, au par. 23).

Certes, il y a certaines fonctions accomplies par des tribunaux administratifs qui relèvent de l’administration publique et sont empreintes de considérations générales d’ordre public. Ce fut le cas dans Ocean Port Hotel, dont la « fonction première » était « l’octroi de permis » (par. 33). La Régie dont il était question en l’espèce avait une mission de règlementation économique, chargée par le législateur avec la responsabilité de veiller sur la saine administration du régime des permis pour la distribution de l’alcool. Un tel organisme a généralement la compétence d’édicter des normes générales concernant la conduite des personnes réglementées (parfois par règlement, parfois par des guidelines); d’enquêter afin de s’assurer que les personnes réglementées agissent de façon conforme aux normes; de poursuivre des contrevenants; et de sanctionner les récalcitrants, le cas échéant. Voir également Procureur général du Québec c. Duquette, 2025 QCCA 616 (la Régie de l’énergie est immiscée dans la formulation et la mise en œuvre de la politique gouvernementale).

Pourtant, le non-dit de Ocean Port Hotel est important également. Puisqu’Ocean Port Hotel concernait un organisme de réglementation économique qui exerçait parfois des fonctions juridictionnelles, il est inexact d’en déduire que tous les tribunaux administratifs existent afin de mettre en œuvre une politique gouvernementale ou qu’ils sont autrement impliqués dans le développement d’une telle politique. En fait, bon nombre de tribunaux administratifs exercent des fonctions juridictionnelles, et n’exercent, en fait, que des fonctions juridictionnelles. Leur rôle est d’interpréter des dispositions législatives, identifier les faits saillants, et émettre des conclusions motivées basées sur leur application du droit aux faits.

Curieusement, passe sous silence dans Ocean Port Hotel et dans Petrishki le fait que la Cour suprême a déjà reconnu que des tribunaux administratifs peuvent exercer des fonctions juridictionnelles. Justement, dans le Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 RCS 714, la Cour a expliqué comment le législateur peut créer des tribunaux administratifs sans empiéter sur la compétence fondamentale des cours supérieures. Élaborant un test à trois étapes, le juge Dickson a expressément reconnu que des tribunaux administratifs peuvent exercer des fonctions juridictionnelles :

Lorsque le tribunal fait face à un litige privé entre des parties et qu’il est appelé à décider en appliquant un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité, il agit alors normalement en qualité d’«organisme judiciaire». Pour emprunter les termes du professeur Ronald Dworkin, la fonction judiciaire soulève des questions de «principe», c’est-à-dire l’examen des droits opposés de personnes ou de groupes de personnes. On peut les mettre en opposition avec les questions de «politique» qui soulèvent des opinions divergeantes quant au bien-être de l’ensemble de la collectivité (à la p. 735).

À la troisième étape du test énoncé dans ce Renvoi, le tribunal administratif exerçant des fonctions juridictionnelles est néanmoins constitutionnellement acceptable si lesdites fonctions sont « simplement complémentaires ou accessoires aux fonctions administratives générales attribuées au tribunal … , ou … nécessairement inséparables de la réalisation des objectifs plus larges de la législature … » (à la p. 736). Mais une fonction juridictionnelle demeure une fonction juridictionnelle : l’application, par un décideur neutre, d’un ensemble de règles normatives à des conclusions factuelles établies après un processus rigoureux.

Nous pouvons voir à la deuxième étape du test une distinction entre différents types d’organisme administratif, des entités comme une Régie de l’Énergie d’un côté, chargée avec le bien-être de l’ensemble de la collectivité ou, à tout le moins, la balance entre les actionnaires d’un service public et les consommateurs dudit service, et un tribunal administratif exerçant une fonction juridictionnelle, comme, en fait, la Commission du logement dont la constitutionnalité était en question dans le Renvoi :

Lorsqu’elle est saisie d’un litige, la Commission doit décider des obligations et des droits respectifs des parties suivant les termes de la Loi. La Commission n’a pas un pouvoir discrétionnaire total d’«arranger les choses». Les pouvoirs qu’elle peut invoquer et les redressements qu’elle peut accorder sont restreints aux termes de la Loi. En aucun cas le droit d’une personne n’est sacrifié au profit d’un groupe de personnes ou d’une politique commune. La Commission traite exclusivement de questions relatives au droit des contrats ou des biens immobiliers qui opposent propriétaires et locataires (à la p. 743-744).

La Cour suprême a reconnu elle-même, dans l’arrêt Bell Canada, que certains tribunaux administratifs exercent des fonctions juridictionnelles, de façon comparable à des tribunaux de justice :

La principale fonction du Tribunal canadien des droits de la personne est de nature juridictionnelle.  Il tient des audiences formelles sur les plaintes dont il est saisi par la Commission.  Il détient plusieurs des pouvoirs d’une cour de justice.  Il est habilité à statuer sur des faits, à interpréter et à appliquer le droit aux faits qui lui sont soumis et à accorder les redressements appropriés.  De plus, ses audiences sont structurées sensiblement de la même façon qu’un procès formel devant une cour de justice.  Les parties en présence devant le tribunal présentent une preuve, font entendre et contre‑interrogent des témoins, et présentent des observations sur l’application du droit aux faits.  Le Tribunal ne participe pas à l’élaboration des politiques et ne mène pas ses propres enquêtes indépendantes sur les plaintes : le législateur a délibérément attribué les fonctions d’enquête et d’élaboration de politiques à un organisme différent, soit la Commission (Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, [2003] 1 RCS 884, au par. 23).

Il y a de multiples autres exemples dans notre État administratif actuel :

• Le Tribunal de sécurité sociale qui est responsable d’interpréter et appliquer fidèlement les diverses lois au sujet des prestations sociales fédérales;
• Le Tribunal administratif du Québec, qui peut être saisi de différends entre l’individu et l’État concernant la fiscalité municipale et l’aménagement du territoire, entre autres;
• Le Tribunal administratif du travail entendra normalement deux parties, employeur et syndicat, afin de rendre une décision éclairée sur une demande d’accréditation après avoir interprété la législation et jurisprudence applicable.

Parfois, il s’agit de remplacer une cour de justice par un tribunal administratif dans l’espoir d’un système de règlement de différends plus efficace et moins couteux, parfois de créer des nouvelles normes interprétées et appliquées par un tribunal administratif. Peu importe, dans chacun de ces cas, il n’y a pas là de « politique gouvernementale » qu’appliquent et avancent les tribunaux administratifs. Il y a une Loi, parfois accompagné de jurisprudence et principes du droit commun, qu’il faut interpréter et appliquer à des situations factuelles. Des considérations d’ordre public sont complètement étranger à la résolution des questions posées devant ces instances. En fait, si un tel tribunal rendait une décision basée sur sa perception de la « politique gouvernementale », sa décision serait assurément déraisonnable en raison de l’utilisation de considérations impertinentes (voir, par ex : Canada (Procureur général) c. Chu, 2022 CAF 105).

Nous pouvons, à ce sujet, approprier les mots qu’a utilisé le juge Morissette afin de poser une question hypothétique concernant le statut des GS\RF :

On ne saurait prétendre, me semble-t-il, que les GS/RF correspondent de quelque façon que ce soit à cette description. À la mise en œuvre de quelle politique gouvernementale s’emploient-ils? Celle du Code civil du Québec? Du Code de procédure civile? De la Loi sur le divorce? De la Loi sur la faillite et l’insolvabilité?  (au par. 46).

Justement, nous pourrions remplacer les exemples choisis par le juge Morissette par des codes exhaustifs interprétés par les tribunaux administratifs sur-mentionnés sans altérer moindrement le sens de ses propos : leur rôle est d’interpréter et appliquer La Loi sur la sécurité de la vieillesse, La Loi sur la fiscalité municipale ou le Code du travail tout comme c’est le rôle des GS\RF d’interpréter et appliquer le Code civil du Québec, le Code de procédure civile, La Loi sur le divorce et La Loi sur la faillite et l’insolvabilité.

Dans tous les cas, la « politique gouvernementale » est manifestée dans des dispositions législatives. En les interprétant et appliquant, le décideur en question – tant le GS\RF que le juge administratif – ne fait jamais appel à la « politique gouvernementale » mais décident plutôt, selon son âme et conscience, l’issue d’un litige entre deux parties ou entre l’individu et l’État.

This content has been updated on May 28, 2026 at 15:05.